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A inconstitucionalidade do Orçamento Secreto e o presidencialismo de coalizão


Luciana Santana e Elaine Gontijo




A semana iniciou com a decisão do Supremo Tribunal Federal pela inconstitucionalidade das emendas do relator do Orçamento, que ficaram conhecidas como "orçamento secreto” pela falta de transparência na distribuição de recursos por meio das emendas. Com isso, o relator não tem mais o poder de criar novas despesas, somente realizar ajustes e correções técnicas.




O resultado é entendido como uma reviravolta nas pretensões do presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (Progressistas), de continuar ditando as regras sobre recursos orçamentários no âmbito do Legislativo. Um trunfo que tinha nas suas mãos para se cacifar como um dos políticos mais poderosos (para não dizer o mais poderoso) do país. Somado a isso, ocupou um espaço vago na política nacional diante da falta de capacidade e habilidade política do presidente Jair Bolsonaro (PL) de se colocar como ator protagonista na relação entre os Poderes Executivo e Legislativo.




A partir da decisão tomada pelo STF, torna-se importante compreender, em que medida, a relação entre Legislativo e Executivo poderá ser alterada, favorecendo o equilíbrio de forças e negociação entre os poderes.



Importante lembrar de que nem o presidencialismo de coalizão, nem os movimentos de barganha entre Executivo e Legislativo nasceram com a criação das emendas de relator (RP9), posteriormente popularizado como orçamento secreto. Antes da criação da rubrica, nos idos da LDO de 2019, a distribuição de recursos discricionários no Executivo dava-se majoritariamente pela rubrica RP2.



E qual a diferença entre as duas práticas (distribuição via RP9 e RP2)? Basicamente, o poder de decisão dos principais atores: presidente/ministros e deputados/senadores. Isso porque a distribuição do recurso carimbado como RP2 se dava por decisão do Poder Executivo, que o fazia considerando suas prioridades em cada pasta. O advento do RP9 trouxe em seu bojo uma redução dos valores a serem alocados nas políticas públicas de cada pasta. Uma vez que os recursos não são infinitos, ao se turbinar os valores alocados via relator, os recursos discricionários, ou seja, os recursos dos quais os ministros poderiam dispor para além dos gastos obrigatórios, eram reduzidos.



Houve situações em que o ministro dispunha de menos recursos para alocar nas políticas públicas que eram de sua responsabilidade que os parlamentares. Esse anacronismo certamente impactava no poder de atuação dos ministros, bem como nos resultados esperados para sua pasta.



Esta nova dinâmica de relação entre legislativo e executivo não se deu por acaso, mas sim foi uma acomodação dos interesses do ocupante da cadeira da Presidência, que não dispunha de habilidade - e, ao que parece, nem de vontade - para lidar com o legislativo. A solução parecia perfeita. Um presidente que não tinha interesse em governar, muito menos em se responsabilizar, e um Congresso ávido por controle da agenda - e do próprio orçamento.



Poder-se-ia argumentar que o impacto na atuação do executivo não seria tão grande, uma vez que (apesar das tentativas) o RP9 não possui caráter impositivo. No entanto, para além da questão de alocação orçamentária, já citada anteriormente, a expectativa de poder gerada pela promessa do relator e dos “operadores” do orçamento secreto no Congresso já seriam suficientes para gerar resultados nas votações, em caso de não cumprimento dos pagamentos por parte do executivo. Seria quase uma extorsão velada.




A ascensão de um presidente com grandes expectativas e promessas de atuação colocou em voga a continuidade do orçamento secreto. Ainda durante a campanha, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva foi vocal em sua intenção de acabar com a ferramenta para que fosse possível governar como pretendia. Depois de eleito, e diante da necessidade de buscar alianças que lhe garantisse governabilidade, a promessa seguia um caminho não esperado. Com a decisão do STF, uma nova relação precisará ser estabelecida. Certamente, aqueles que, em tese, perderam poder de decisão, buscarão alternativas para garantir a força política para o legislativo federal.


O retorno aos moldes antigos (utilização de RP2) poderiam ser uma opção. No entanto, com um Congresso marcadamente dominado pelo Centrão e comandado por um de seus principais representantes, certamente haverá resistência a qualquer solução que envolva a perda total de poder de definição por parte do legislativo.


É certo que o recesso legislativo está prestes a ser iniciado, mas nos bastidores da política não há descanso. Assim como a partida final da copa do mundo deste ano, a política brasileira pode ter muitas reviravoltas em um curto espaço de tempo. O que nos resta é acompanhar.





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