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Onde foram parar os recursos do orçamento secreto?

Vítor Sandes, Raul Bonfim e Bruno Rubiatti



O “orçamento secreto”, como já discutido anteriormente, foi a denominação dada àquela parte do orçamento da União destinado ao pagamento das emendas de relator-geral à LOA (Lei Orçamentária Anual), também conhecida como RP-9. Essa modalidade de emenda já existia anteriormente, mas somente era utilizada pelo relator-geral do orçamento para corrigir erros e omissões na PLOA (Proposta da LOA) encaminhada pelo Executivo Federal ao Congresso.



Mas, em anos recentes, especificamente, a partir de 2020, essas emendas foram utilizadas largamente para incluir novas despesas na proposta orçamentária encaminhada pelo Executivo, causando distorções alocativas na proposta original do governo. Além disso, denúncias indicam que esses recursos eram usados como moeda de troca entre o Executivo e o Legislativo durante a aprovação da agenda de políticas do governo. Como podemos observar no gráfico a seguir, que em 2020 e 2021, a maior parte do orçamento foi destinada a este tipo de emenda.






A partir de 2022, as emendas do relator-geral sofreram uma baixa, após críticas e pressão da sociedade, que culminou, inclusive, no processo que levou ao STF analisar e declarar a inconstitucionalidade dessas emendas para os fins que estavam sendo utilizadas, pois “violam os princípios constitucionais da transparência, da impessoalidade, da moralidade e da publicidade por serem anônimas, sem identificação do proponente e clareza sobre o destinatário”. Por isso, eram secretas e, consequentemente, incompatíveis com o Estado Democrático de Direito, nos termos previstos pela Constituição Federal brasileira.



O novo status quo, no entanto, já estava definido: parlamentares acessam uma parcela muito mais volumosa de recursos do orçamento e de forma privilegiada. Parlamentares aceitariam perder o acesso a esses recursos? Observa-se, no mesmo gráfico, que, em 2023, houve um incremento bastante relevante de recursos destinados às emendas individuais (RP-6) e também das emendas de comissão (RP-8). O que aconteceu?




Enquanto as emendas individuais receberam um aporte orçamentário extra de R$ 10,3 bilhões em relação a 2022, as emendas de comissão ganharam um acréscimo de R$ 7,2 bilhões. No primeiro caso, a legislação orçamentária vigente foi alterada, ampliando para 2% da receita corrente líquida (RCL) do ano anterior os recursos disponíveis para as emendas individuais. Anteriormente era 1,2% da RCL. Já no segundo caso, a legislação não foi modificada. Todavia, o Congresso Nacional optou em injetar um montante orçamentário significativo em um órgão coletivo: as comissões temáticas, em específico nas do Senado Federal.






Vale destacar, todavia, que a maior parte desses recursos foi concentrada na Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo (CDR) do Senado Federal que, sozinha, recebeu em torno de 86% dos recursos alocados por essa modalidade de emenda. As propostas aprovadas pela Comissão em novembro do ano passado visavam realizar, em grande medida, obras de infraestrutura. À época, a CDR era presidida pelo Senador Fernando Collor (PTB-AL) e tinha como vice-presidente o senador Flávio Bolsonaro (PL-RJ), da base de apoio do governo Bolsonaro. Atualmente, o presidente da Comissão é o senador Marcelo Castro (MDB-PI) e tem como vice-presidente o senador Cid Gomes (PDT-CE). Castro foi o relator-geral da PLOA no ano passado e tem tido importantes trânsitos com o atual governo federal, em um contexto em que o Executivo necessita solidificar sua base de apoio no Congresso.



Ainda que as emendas de comissão não sejam de execução obrigatória (assim como eram as emendas do relator-geral), a quantidade de recursos destinada a uma única Comissão em uma das Casas Legislativas liga o sinal amarelo de que esses recursos poderão ser utilizados como instrumento para a governabilidade. É preciso observar se as emendas de comissão não serão as novas emendas do relator-geral, mas com uma nova roupagem.

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