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Reforma Tributária: o que temos até agora?

Bruno Silva e Raphael Torrezan





A aprovação da PEC 45/2019 pela Câmara dos Deputados representa um marco importante nas discussões jurídicas, financeiras e econômicas contemporâneas no Brasil. Essa reforma tributária tem o potencial de reduzir desigualdades, aprimorar a eficiência na arrecadação, estimular investimentos e impulsionar a competitividade. Uma reforma tributária bem implementada pode contribuir para o desenvolvimento sustentável, promover equidade social e simplificar a vida dos contribuintes, trazendo benefícios significativos para a sociedade como um todo.

A última vez que esse tema foi abordado ocorreu durante a Constituinte de 1987, que resultou na promulgação da Constituição de 1988. Naquela época, houve mais autonomia fiscal concedida aos entes subnacionais, e as receitas deveriam ser compartilhadas entre a União, os Estados e os Municípios. No entanto, embora as regras de compartilhamento tenham sido alteradas, a estrutura tributária adotada ainda refletia em grande parte o desenho tributário dos anos 1960. A proposta de uma reforma tributária ocorreu através da PEC 175/1995, mas foi tratada como irrelevante naquele momento pelo argumento de que essa reforma traria ônus ao Plano Real. No período, existia o temor político de que uma reforma tributária culminasse em perdas para a União, criando uma forte resistência no Congresso Nacional.

Do ponto de vista econômico e social, a aprovação da PEC 45/2019 representa um avanço significativo. Além de abordar um problema estrutural brasileiro, a reforma tributária simplifica alguns tributos, gerando indiretamente eficiência para o setor privado. Outro aspecto positivo é a redução da cumulatividade tributária, que durante décadas criou assimetrias no setor produtivo brasileiro, aumentando os custos de produção. Além disso, a proposta aborda a tributação do patrimônio, o que tende a aliviar a carga para as classes sociais de menor renda, ao mesmo tempo em que busca tributar aqueles com maior capacidade contributiva. Por exemplo, a tributação de aeronaves e helicópteros e a desoneração de itens da cesta básica (consumidos pelas camadas mais pobres) são medidas que exemplificam essa abordagem.

No entanto, ao longo do processo de tramitação da PEC 45/2019, surgiu uma discussão que parece ter sido marginalizada até então: a questão federativa. O conflito federativo sempre foi um dos principais pontos de tensão quando se trata de repensar o sistema tributário brasileiro, uma vez que as alterações na cobrança de certos tributos afetam diretamente o interesse dos entes subnacionais. Em 1987, o tema foi postergado, levando a manutenção do ICMS no nível subnacional para garantir o apoio dos estados mais ricos.

No caso do atual projeto aprovado inicialmente pela Câmara dos Deputados prevê-se a criação de um sistema de Imposto sobre o Valor Adicional Dual, por meio do Imposto sobre Bens e Serviços (que unifica o ISS e o ICMS, sendo de competência estadual, municipal e do Distrito Federal) e a Contribuição Sobre Bens e Serviços (que unifica o PIS e a COFINS, sendo de responsabilidade federal). O problema reside naquilo que governadores e prefeitos estão chamando de fim da autonomia para controlar suas próprias receitas, já que atualmente eles podem legislar sobre o ICMS e o ISS sem a aprovação de nenhum órgão ou conselho. Ao propor que as alterações no Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) passem pelo crivo de um Conselho Federativo, do qual pouco se sabe até o momento, as críticas acabam sendo inevitáveis ao projeto. Essa discussão tem gerado grandes impasses, com alguns especialistas argumentando que isso significaria o fim da autonomia dos estados e municípios, enquanto outros apontam que essa é a única maneira de evitar conflitos federativos e guerras fiscais.

O problema é que a solução buscada para esse caso é garantir mais poder de decisão dentro do Conselho Federativo aos estados e municípios populosos, o que gradualmente faria com que estados do Sudeste brasileiro interfiram na lógica de tributação de estados do Norte e Nordeste, criando assim uma acentuada assimetria entre os entes federativos.

Outro ponto de inflexão nesse debate diz respeito aos critérios de distribuição dos recursos do antigo ICMS entre os entes federativos. A proposta prevê que esses recursos sejam divididos exclusivamente com base no critério populacional, enquanto atualmente o ICMS é distribuído principalmente de acordo com a atividade econômica dos municípios. Por um lado, os recursos seriam direcionados para "onde o povo está", mas, ao mesmo tempo, isso sobrecarregaria regiões com maior atividade econômica, como municípios com grandes empresas ou produção econômica intensa. No entanto, ao restringir a autonomia dos estados e municípios para conceder benefícios tributários a empresas, isso reforçaria a tendência de grandes empresas se estabelecerem nos estados do Sul e Sudeste do Brasil.

É impossível pensar na reforma tributária sem abordar as demandas e interesses dos entes subnacionais. Não pode haver uma reforma tributária sem uma reforma federativa. Embora a Constituição de 1988 tenha fortalecido a autonomia e o poder descentralizado, o que se vê na prática é a reafirmação da centralização de recursos na esfera federal e incertezas fiscais para os entes subnacionais. A ausência de clareza sobre esses temas pode prejudicar um dos momentos mais relevantes da história econômica brasileira recente, criando um sistema que acentue assimetrias ao invés de dirimi-las.

Detalhe: caberá agora ao Senado, o qual em tese está mais preocupado com a dimensão territorial e, portanto, federativa, fazer as alterações no projeto e emitir o seu parecer sobre a Reforma. Manterá tudo como está ou modificará? Atenderá às pressões de prefeitos e governadores ou se manterá mais fiel à orientação do governo federal? Fatiará a Reforma para aprovação mais célere ou irá analisá-la na íntegra com calma? Sigamos de olho.

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